Un intervencionisme innecessari: La Llei catalana dels centres de culte
Com tothom sap, en el nostre entorn cultural s´ha tornat a obrir un debat sobre la regulació de la llibertat religiosa que 
semblaven haver tancat la Constitució Espanyola del 1978 i la Llei Orgànica de Llibertat Religiosa del 1980. En efecte, semblava que la declaració constitucional d´aconfessionalitat de l´Estat i, simultàniament, el mandat adreçat als poders públics de mantenir relacions de cooperació amb l´Església Catòlica i les altres confessions religioses contingut a la nostra Carta Magna, constituïen un equilibrat model de laïcitat per al nostre país, cridat a l´estabilitat i a la convivència pacífica.
Per causes que ultrapassen l´àmbit d´aquestes ratlles, el cas és que els darrers anys l´esmentat consens assolit pel que fa a l´anomenada «qüestió religiosa» ha estat posat en discussió des de diversos sectors socials. S´afirma, no sense lleugeresa, que cal revisar els acords tàcits o explícits a què es va arribar en els inicis de la nostra democràcia.
Una norma singular
Pel que fa a Catalunya, l´últim episodi d´aquest renovat debat el constitueix l´aprovació d´una singular norma anomenada Llei dels centres de culte.[1] I diem singular perquè no existeix cap norma anàloga en la legislació vigent de l´Estat ni en cap altra comunitat Autònoma.
De fet, aquest caràcter innovador ja va ser remarcat en el debat parlamentari que es va fer durant la tramitació d´aquesta Llei. Fou aleshores que el conseller de la Vicepresidència va afirmar, al començament de la seva intervenció:
«Senyor president, senyores i senyors diputats, em correspon de presentar en nom del Govern el Projecte de llei sobre els centres de culte o de reunió amb fins religiosos, un projecte pioner, el primer d´Europa que regula específicament les condicions de centres de culte (...). Una vegada més, demostrem ser un país avançat, que obre camí, com ha passat amb altres lleis durant vint-i-vuit anys després imitades per altres parlaments[2]».
La seva tramitació no ha estat exempta de polèmica al nostre país. Fins i tot ja han arribat veus crítiques de més enllà de les nostres fronteres. A tall d´exemple, el conegut informe anual del 2008 sobre la llibertat religiosa al món de l´associació internacional «Ajuda a l´Església Necessitada» ha mencionat explícitament aquesta llei quan encara no era més que un projecte. Les paraules d´aquest informe susciten preocupació, perquè considera sense embuts que si s´aprovés aquell text legal amb el contingut previst, es produiria una restricció del dret fonamental de llibertat religiosa.
En aquestes ratlles ens limitarem a remarcar un dels seus punts polèmics, sense entrar en altres aspectes jurídics que també mereixerien atenció, però que demanarien una extensió excessiva.[3]
Sorprenent autorització administrativa
Sense més preàmbuls, la qüestió de què parlarem tot seguit és l´anomenada Llicència municipal d´obertura i ús de centres de culte.
En efecte, l´article 9.1 del nou cos legal català estableix clarament això: «Per a iniciar les activitats d´un nou centre de culte de concurrència pública s´ha d´obtenir prèviament una llicència municipal d´obertura i d´ús de centres de culte de naturalesa reglada».
Es pot afirmar que, entre totes les novetats que l´esmentada llei introdueix, aquesta és la que més sorpresa ha suscitat, perquè crea una autorització administrativa per a la construcció de qualsevol lloc de culte, que no troba parangó a la resta d´Europa.
No hem de pensar que, en la voluntat dels redactors d´aquesta llei, la nova llicència constitueixi una qüestió accessòria, tenint en compte que hi dedica d´una manera específica els articles 8, 9, 10, 11 i 15, dins del Títol Segon, que significativament s´anomena «De la intervenció administrativa sobre els centres de culte», com també les disposicions transitòries segona i tercera, i les disposicions addicionals segona, tercera i quarta.
Aquesta llicència d´activitats religioses no substitueix la tradicional i pacífica llicència d´obres, que havia (i ha) d´obtenir de la corporació local tota confessió religiosa (en realitat, tota entitat, incloent-hi les administracions públiques distintes de l´entitat local concedent de la llicència) per a la construcció de qualsevol lloc de culte. El que es pretén és afegir un nou control específic per als locals o edificis destinats a usos religiosos. Aquesta nova intervenció administrativa s´ha constituït a semblança de la legislació que regula les discoteques i les sales de festa, o de la que regula les activitats molestes, insalubres o perilloses.
Una primera consideració ens ve de la mà de l´estudi de la història recent. No hem trobat cap duplicitat de controls administratius per a la construcció de llocs de culte en el nostre passat immediat, sinó en l´estatut jurídic que des del 1939 fins al 1978 es va establir per a les confessions minoritàries.
En efecte, en aquesta etapa prèvia a la constitucional, caracteritzada per la confessionalitat de l´Estat, l´Església majoritària entre nosaltres havia d´obtenir la corresponent llicència urbanística per erigir una parròquia o qualsevol lloc sagrat. Les confessions minoritàries, però, estaven obligades a sol·licitar, a més, una autorització administrativa específica del governador civil de la província on es construís el nou lloc de culte, la qual va ser substituïda per una autorització del Ministeri de Justícia a partir del 1967.[4]
Amb la promulgació de la Constitució del 1978, aquesta exigència afegida per a les comunitats acatòliques va desaparèixer, conformant un règim de plena llibertat religiosa.
És veritat que la naturalesa jurídica d´aquella autorització pretèrita per a les confessions distintes de la catòlica no és coincident amb la que es vol establir avui. Ara bé, no deixa de sorprendre que hi hagi semblances entre les dues, la qual cosa confirma que la polèmica suscitada sembla no estar exempta de fonament i que els temors de les confessions religioses a potencials intromissions dels poders públics en la seva vida interna són més que una llunyana hipòtesi.
Els promotors defensen la llei
De tota manera, els motius per a la controvèrsia no s´acaben aquí. Cal preguntar-se per què es fa aquesta nova norma. Els promotors d´aquesta llei la defensen per dos motius: d´una banda, creuen que cal una intervenció més decidida dels poders públics per garantir la seguretat dels ciutadans que freqüenten els llocs de culte.[5]
I, de l´altra, addueixen l´obligació de les administracions públiques de tutelar el dret dels tercers –que no té cap relació amb l´equipament religiós– a una convivència pacífica i sense molèsties; en aquest sentit, al preàmbul s´afirma el següent: «Aquesta llicència ha de garantir, en cas que sigui necessari, i segons el tipus d´activitat vinculada a la pràctica del culte que s´hi hagi de portar a terme, que el local corresponent està preparat per a evitar causar molèsties a terceres persones».
Pel que fa a la primera afirmació –és a dir, pel que fa a la presumpta existència de locals i edificis religiosos situats a Catalunya que presenten deficiències constructives que requereixen un control especial per part de les autoritats municipals–, no podem sinó compartir les consideracions fetes en aquest sentit per diverses autoritats públiques: el dret fonamental de llibertat religiosa comporta el dret a uns centres cultuals dignes i segurs. Dit això, no deixa de sorprendre l´insòlit interès per la integritat de les persones en aquests llocs, quan no hi ha exemples significatius d´equipaments religiosos a Espanya i a Catalunya que hagin estat protagonistes d´algun accident, o en els quals s´hagi esdevingut alguna calamitat pública, amb danys als individus. Per desgràcia, aquests fets dissortats continuen passant al nostre país, i no precisament als nostres temples o llocs de culte anàlegs. En certa mesura, es pot arribar a una conclusió semblant a la intervenció parlamentària del Conseller de la Presidència, durant el debat a la totalitat del que aleshores només era un projecte de llei. Es va afirmar, en defensa d´aquesta iniciativa legislativa: «I un tercer problema són les males condicions d´alguns centres, on encara no s´ha produït cap desgràcia, afortunadament, i esperem que això no succeeixi. Una normativa clara i un lloc alternatiu que l´ajuntament corresponent ajudés a trobar permetrien exigir el tancament d´aquests locals»[6]
. Així, doncs, com hem assenyalat, és evident que no és habitual que hi hagi accidents continuats als edificis o locals d´ús religiós.
No és sobrer de recordar que les llicències urbanístiques que ha de sol·licitar qualsevol confessió religiosa ja tenen l´obligació de fer el necessari control de seguretat i higiene dels centres de culte. Per tant, la llicència d´activitats religioses no constitueix una tutela que no existís fins ara.
Amb tot, en aquest debat, els qui aposten per la nova llei solen afegir que molts locals destinats al culte islàmic de Catalunya es troben en un estat de precarietat. En aquest sentit, s´afirma que les seves reduïdes dimensions, amb un ús per damunt de la seva capacitat, originen un risc per a les coses i per a les persones, en cas d´incendi o d´algun altre tipus d´incident.[7]
Aquesta presumpta situació de les comunitats islàmiques establertes al nostre país ha estat recollida també alguna vegada per la premsa internacional. A tall d´exemple, The New York Times de 16 març de 2008, en un article titulat «Spain´s Many muslims face Dearth of Mosques», afirma: «Encara que Espanya va estar sembrada de mesquites, la majoria dels musulmans es reuneix en pisos atrotinats, magatzems i garatges [...] reconvertits en llocs d´oració».
Aquest important rotatiu nord-americà amplia la informació i fa referència a l´aleshores Projecte de llei sobre els centres de culte o de reunió amb fins religiosos: «La coalició governant a Catalunya va aprovar [sic] una llei al Parlament regional pel desembre que obligava els governs municipals a reservar terra per a mesquites i altres llocs d´oració. Representants d´organitzacions musulmanes van mostrar l´esperança que aquesta decisió inspiri una llei nacional similar. “La gent es va adonant que el món ha canviat i no pot mirar cap a un altre lloc”, diu Mohammed Chaib, membre del Parlament català i l´únic legislador musulmà a Espanya».[8]
Però no s´informa del fet que, en realitat, aquests locals no han obtingut mai cap llicència municipal. Es troben –si em permeteu l´atreviment– en uns «llimbs jurídics», moltes vegades consentits per les autoritats municipals. No és, doncs, convincent afirmar que la motivació és vetllar per la seguretat dels locals o edificis, quan durant anys s´ha obviat l´existència d´aquestes llocs de culte clandestins, sense aplicar-hi l´exigent legislació urbanística catalana.
Com ja hem assenyalat, en segon lloc també s´invoca a favor d´aquest projecte de llei la correcció de les incomoditats que esta mena d´equipaments poden provocar, com ara sorolls, concentració de persones al carrer, entre d´altres.
Això suscita de nou una certa perplexitat, tenint en compte que tampoc no ens consta un elevat nombre de notícies sobre llocs de culte que ocasionin molèsties als ciutadans. I, al contrari, sí que és ben fàcil trobar establiments de lleure que pertorben la tranquil·litat i els descans dels veïns.
Només cal aplicar la normativa existent
A parer nostre, els impulsors de la llicència d´activitat religiosa prediquen la necessitat d´aquest control afegit per a tots els llocs de culte, quan en realitat –diguem-ho sense embuts– les molèsties es generen als centres religiosos irregulars; és a dir, als centres que no tenen llicència municipal de cap mena i que s´han dedicat a la funció cultual al marge de tot plantejament urbanístic. Si aquests llocs de culte pertorben la resta dels ciutadans es deu a la desídia municipal, no pas a la falta de normes en el nostre ordenament jurídic. En aquest punt, no és sobrer de recordar que el nostre dret conté els instruments adients per al supòsit que es donin comportaments poc respectuosos que originin incomoditats. En efecte, la llibertat religiosa no pot esdevenir un títol que permeti de dur a terme activitats amb lesió d´altres drets; per tant, els ajuntaments estan ben proveïts d´instruments jurídics per intervenir, igual que ho poden fer davant les molèsties provocades pels particulars encara que no els exigeixin cap llicència afegida.
No és difícil deduir-ne que amb l´exigència de la llicència urbanística pertinent n´hi ha prou per garantir edificis religiosos segurs, amb el benentès que s´aplica en la seva integritat la legislació sobre el sòl.
I és bona prova d´això el fet que a les esglésies de la confessió majoritària a Catalunya no se´ls ha exigit mai en l´etapa democràtica autorització administrativa distinta de la ja esmentada llicència urbanística, i –com tothom sap– posseeixen una solidesa constructiva que no es pot posar en dubte, fins i tot per damunt dels estàndards de l´arquitectura civil.
Qüestió diferent és que alguns ajuntaments no atorguin llicència urbanística a algunes comunitats religioses (o que l´atorguin sense gaire rigor, per raons que se´ns escapen), amb això s´afavoreix –ara sí– l´existència de llocs de culte clandestins, amb notable precarietat. Reiterem que la inhibició dels poders públics no es resol amb noves normes, sinó amb gestors públics que assumeixin amb responsabilitat el mandat contingut a l´article 16.3 de la Constitució Espanyola de cooperar amb les confessions religioses.[9]
En efecte, cal recordar als gestors públics que el nostre Tribunal Constitucional afirma que la laïcitat instaurada a Espanya el 1978 no sols constitueix una protecció enfront d´ingerències públiques (laïcitat negativa), sinó que també constitueix –i són els seus mots textuals– una «actitud positiva, des d´una perspectiva que podríem anomenar assistencial o prestacional».[10] En altres paraules, l´autèntic estat laic comporta promoure les condicions per tal que la llibertat religiosa dels individus i dels grups en què s´integren esdevingui real i efectiva.
En aquest sentit, pensem que més que tenir mancança de noves normes i procediments, potser el que cal és complir les prescripcions de l´ordenament urbanístic existent al nostre país, que no està precisament dejú de textos legals i reglamentaris.
A tall d´epíleg, voldríem afegir algunes reflexions sobre el perquè d´una nova autorització per a la construcció de llocs de culte. Des d´una perspectiva jurídica no són convincents els motius que s´han exposat a l´opinió pública per a aquesta operació jurídica.
Lligams estables de control
Cal recordar que en el nostre dret administratiu tota llicència municipal d´activitat crea un lligam estable de control entre l´administració que l´atorga i la confessió que l´obté, a diferència de les clàssiques llicències urbanístiques. No cal afegir que els redactors de la nova llei no desconeixen aquesta conseqüència jurídica.
La creació d´aquest nou lligam entre Estat i confessions religioses suscita inquietud. No estan exempts de raons, doncs, els qui afirmen que existeix una voluntat política d´ampliar les possibilitats d´intervenció sobre els llocs de culte. La disposició transitòria tercera corrobora aquest fet en especial: «Centres no inclosos en l´Inventari del Patrimoni Cultural Català»
Els centres de culte de concurrència pública existents en el moment de l´aprovació d´aquesta llei, no inclosos en l´inventari a què fa referència la disposició transitòria segona, han de complir les condicions bàsiques de seguretat que estableixi el reglament a què fa referència l´article 8. L´adaptació s´ha de fer en el termini de cinc anys a partir de l´aprovació del reglament».
En efecte, aquesta disposició imposa que la nova llicència d´activitats religioses tingui també caràcter retroactiu. Es preveu que tots els llocs de culte situats a Catalunya que no quedin inclosos en l´Inventari del Patrimoni Cultural Català s´han d´adaptar en un termini màxim de cinc anys als requisits tècnics que s´estableixin mitjançant un reglament.
Tot això amb independència de la data de construcció, i amb independència del fet que al seu dia ja obtinguessin les corresponents llicències urbanístiques. Aquesta disposició tan exigent ha quedat esmorteïda en el reglament de desenvolupament de la Llei, aprovat el juliol de 2010. En funció de l´aforament possible, es redueixen les exigències tècniques, tot mantenint el que el reglament anomena: “condicions bàsiques de seguretat[11]”.
El perill de la discrecionalitat
No cal ser un especialista en Dret Eclesiàstic de l´Estat o en Dret Urbanístic per adonar-se de la singularitat d´aquesta mesura i que és ben poc freqüent establir una retroactivitat tan àmplia d´una norma. I, d´altra banda, no queda clar com es compagina aquesta mesura amb l´aparent motivació que ens han donat sobre la projectada llei. Si es tracta de garantir edificis o locals d´ús religiós segurs, ¿per què exigir aquesta llicència d´activitats religioses als temples ja construïts i que fa anys –i a vegades llargues dècades– que no presenten cap problema? Per posar un exemple, si els centenars de parròquies catòliques catalanes no ofereixen garanties constructives, el que han de fer les autoritats competents, en l´exercici de les seves improrrogables competències, és decretar-ne la clausura immediata. I si la clausura respon de debò a causes objectives, no es dóna cap lesió a la llibertat religiosa. Ara bé, si no s´ha decretat cap tancament, és perquè no es donen les carències esmentades; per tant, queda el dubte de si la motivació oferta a l´opinió pública per justificar aquesta llicència d´activitats religioses respon realment a unes raons últimes distintes. En aquest sentit, són lògiques les reticències manifestades per diverses autoritats religioses de les confessions existents a Catalunya. Aquesta llei deixa un ample marge de discrecionalitat a les administracions públiques pel que fa als llocs de culte. No és difícil d´imaginar que es pot utilitzar la concessió o no d´aquesta autorització (o la realització d´inspeccions per verificar-ne el compliment) com una moneda de canvi per pressionar una determinada confessió. En aquest sentit, podria ser una manera d´«invitar» la religió majoritària a no pronunciar-se sobre algunes qüestions socials o a mantenir envers aquestes un perfil baix.
En efecte, no deixa de suscitar-se la sospita que el discurs sobre una necessitat de tutela de la seguretat i salubritat dels llocs de culte és més aviat la punta d´un iceberg. A parer nostre, aquesta llei constitueix una manifestació, entre d´altres, d´una genèrica voluntat política d´estendre la capacitat d´intervenció dels poders públics catalans en la societat civil. No són pocs els qui han avisat del risc que comporta augmentar el protagonisme dels organismes oficials en alguns àmbits de la vida social, com ara l´educació, la família i la cultura, entre d´altres. Evidentment, aquesta qüestió ens portaria molt lluny; ara n´hi ha prou amb afirmar que es tracta de la qüestió nuclear que planteja aquesta iniciativa legislativa. Quin és el límit de l´actuació de l´Estat? ¿Fins a quin punt es respecta la legítima autonomia dels ciutadans i de la societat civil davant dels poders públics amb aquesta mena de polítiques públiques?
Hem d´evitar que l´arbre no ens deixi veure el bosc. El necessari debat sobre les minúcies o detalls tècnics d´aquesta llei –i d´altres, com la Llei d´educació de Catalunya– no ens ha d´allunyar de la qüestió de fons, que no és altra que el paper que han de tenir els poders públics en la nostra societat. Es tracta d´una qüestió apassionant que per la seva importància no ha de ser bandejada del debat públic ni resolta precisament per qui és jutge i part; és a dir, per la mateixa administració pública. Per això, a parer meu, atès el caràcter fonamental de la llibertat religiosa, la Generalitat de Catalunya s´hauria d´aplicar l´aforisme canònic, inspirador dels sistemes democràtics, que deia: quod omnes tangit, ab omnibus approbetur (el que a tots afecta, per tots ha de ser aprovat). En altres paraules, els nostres governants haurien d´evitar la imposició d´una norma homogeneïtzadora a les confessions religioses i apostar –en un exercici de seny i de prudència política– per una via més compromesa i respectuosa amb la idiosincràsia de cada confessió. Aquestes solucions existeixen, i en la nostra tradició jurídica trobem exemples de tot el que estem dient. Entre nosaltres sobresurt històricament la voluntat de buscar el pacte i el compromís davant les distintes qüestions socials que puguin originar controvèrsia. Dissortadament, la Llei de centres de cultes i el reglament de desenvolupament aprovat no han assolit el consens desitjable amb les parts implicades, destacadament amb la confessió majoritària a Catalunya. No ens allunyem de la realitat si afirmem que s´ha optat per la imposició clara i simple, encara que s´adorni amb paraules boniques.
Podem concloure que ens trobem davant un exemple paradigmàtic d´intervencionisme estatista de dubtosa necessitat, que més que aportar solucions allà on es necessiten, crearà problemes on abans no n´hi havia.
Juan José Guardia Hernández Advocat urbanista Doctor en Dret Canònic
[1] «Llei 16/2009, del 22 de juliol, dels centres de culte», Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 5432, de 30 juliol de 2009. És destacable el Decret 94/2010, de despleglament de la Llei 16/2009, al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm 5676, de 22 juliol de 2010, que aprova el reglament de desenvolupament d´aquesta Llei de centres de culte. No deixa de ser sorprenent que totes dues lleis fossin publicades en època estival. Potser fer-ho en una altra època de l´any hauria afavorit una major difusió entre l´opinió pública d´aquesta nova regulació.
[2] Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, 6 de febrer de 2008. Sèrie P - núm. 42. p.4. Intervenció del Sr. Josep Lluís Carod-Rovira.
[3] Per aprofundir en aquests aspectes, cf. Guardia Hernández, J.J., El lugar de culto en el suelo de titularidad pública en España, dins «Cuadernos Doctorales», 23(2009), pàg. 11-50.
[4] Cf. «Ley 44/1967, de 28 de junio, regulando el ejercicio del derecho civil a la libertad en materia religiosa», BOE, núm. 156, d´1 de juliol de 1967. També Blanco, M., La primera Ley española de libertad religiosa: génesis de la ley de 1967, Pamplona, 1999.
[5] En aquest sentit, el preàmbul de la nova norma afirma: «Aquesta llei parteix del reconeixement del dret fonamental de llibertat religiosa i té com a finalitat facilitar l´exercici del dret de llibertat de culte, donar suport als alcaldes a l´hora de facilitar l´exercici d´aquest dret i vetllar per unes condicions adequades –i proporcionades a l´activitat– pel que fa a la seguretat, la higiene i la dignitat dels locals de culte».
[6] Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, 6 de febrer de 2008. Sèrie P - núm. 42. p.5.
[7] Cf. Brotat i Jubert, R., Policia administrativa i llocs de culte, dins Autors diversos, Multiculturalitat i dret de culte, Diputació de Barcelona, Barcelona, 2006, pàg.114.
[8] Aquest article periodístic conté unes quantes imprecisions, entre les quals afirmar que l´esmentat Projecte de llei sobre els centres de culte o de reunió amb fins religiosos ja s´havia promulgat quan es va publicar l´article, cosa que encara no s´havia fet, ja que el Parlament de Catalunya no va aprovar definitivament aquesta norma fins al juliol del 2009, i no era, doncs, sinó un projecte de llei. Així mateix, s´hi afirma que «els Reis Catòlics van vèncer l´últim rei moresc el 1492» i que «van supervisar l´expulsió de jueus i musulmans». Com tothom sap, els Reis Catòlics no van expulsar els moriscos, sinó que ho va fer un segle després, el 9 d´abril de 1609, per decret, el rei Felip III, temorós d´acollir a Espanya població afí a l´imperi turc, potència rival de la monarquia espanyola.
[9] Article 16.3 CE «Cap confessió no ha de tenir caràcter estatal. Els poders públics han de tenir en compte les creences religioses de la societat espanyola i han de mantenir les consegüents relacions de cooperació amb l´Església Catòlica i les altres confessions».
[10] Sentència del Tribunal Constitucional 46/2001 de 15 de febrer, BOE, núm. 65, de 16 de març de 2001.
[11] Cfr. Disposició Transitòria Tercera de la Llei 16/2009.
