La Ley catalana de centros de culto: un intervencionismo innecesario

Como es conocido, se ha reabierto en nuestro entorno cultural un debate sobre regulación de la libertad religiosa que parecía haber cerrado la Constitución Española de 1978 y la Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 1980. En efecto, parecía que la declaración constitucional de aconfesional del Estado y, simultáneamente, el mandato dirigido a los Poderes Públicos de mantener relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y el resto de confesiones religiosas contenido en nuestra Carta Magna, constituían un equilibrado modelo de laicidad para nuestro país, llamado a la estabilidad y a la convivencia pacífica.

Por causas que exceden el ámbito de estas líneas, lo cierto es que en los últimos años el referido consenso alcanzado en lo relativo a la denominada “cuestión religiosa” ha sido puesto en entredicho desde distintos sectores sociales. Se afirma, no sin cierta ligereza, que es necesario revisar los acuerdos tácitos o explícitos a los que se llegó en los inicios de nuestra democracia.

Una norma singular

En lo que concierne a Cataluña, el último episodio de este renovado debate lo constituye la aprobación de una singular norma denominada Llei dels centres de culte[1]. Y decimos singular por cuanto que no existe norma análoga en la legislación vigente del Estado, ni en otra comunidad Autónoma.

Este carácter novedoso fue subrayado en el debate parlamentario suscitado en la tramitación de esta Ley. En aquella ocasión el conseller de la Viceprèsidencia afirmó al inicio de su intervención:

«Señor presidente, señoras y señores diputados, me corresponde presentar en nombre del Gobierno el Proyecto de ley sobre los centros de culto o de reunión con fines religiosos, un proyecto pionero, el primero de Europa que regula específicamente las condiciones de centros de culto (...). Una vez más, demostramos ser un país avanzado, que abre camino, como ha ocurrido con otras leyes durante veintiocho años después imitadas por otros parlamentos[2]».

Como es conocido, esta iniciativa no ha estado exenta de polémica en nuestro país. Incluso ya han llegado voces críticas allende nuestras fronteras. A modo de ejemplo, el conocido informe anual del 2008 sobre la libertad religiosa en el mundo de la asociación internacional “Ayuda a la Iglesia Necesitada”, ha mencionado explícitamente esta ley cuando aun no era más que un proyecto. Las palabras de este informe suscitan preocupación, por cuanto entiende sin ambages que si se aprobaba ese texto legal con el contenido previsto, se produciría una restricción del derecho fundamental de libertad religiosa.

En estas líneas pretendemos únicamente subrayar uno de sus puntos controvertidos, sin entrar en otros aspectos jurídicos que, por otra parte, también merecerían atención pero que requería una extensión excesiva[3].

Sorprendente autorización administrativa

Sin más preámbulos, la cuestión que nos va a ocupar a continuación es la denominada Licencia municipal de apertura y uso de centros de culto.

En efecto, el artículo 9.1 del mencionado nuevo cuerpo legal catalán establece con claridad que: « Para iniciar las actividades de un nuevo centro de culto de concurrencia pública se debe obtener previamente una licencia municipal de apertura y de uso de centros de culte de naturaleza reglada».

Se puede afirmar que, entre todas las novedades que esta ley introduce, ésta es la que más sorpresa ha suscitado, pues crea una autorización administrativa para la construcción de cualquier lugar de culto, que no encuentra parangón en el resto de Europa.

No hemos de pensar que en la voluntad de los redactores de esta ley, la nueva licencia constituya una cuestión accesoria, habida cuenta que se le dedica de modo específico los artículos 8, 9, 10, 11 y 15, dentro del Título Segundo, que significativamente se denomina «De la intervención administrativa sobre los centros de culto», así como las disposiciones transitorias segunda y tercera, y las disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta.

Esta licencia de actividades religiosas no sustituye a la tradicional y pacífica licencia de obras, que debía (y debe) obtener de la corporación local toda confesión religiosa (en realidad, todo ente, incluidas las administraciones públicas distintas al ente local concedente de la misma) para la construcción de cualquier lugar de culto. Lo que se pretende es añadir un nuevo control específico para los locales o edificios destinados a usos religiosos. Esta nueva intervención administrativa se ha constituido a semejanza de la legislación que regulan las discotecas y las salas de fiesta, o la de actividades molestas, insalubres o peligrosas.

Una primera consideración nos viene de la mano del estudio de la historia reciente. No hemos encontrado una duplicidad de controles administrativos para la construcción de lugares de culto en nuestro pasado inmediato sino en el estatuto jurídico que desde 1939 hasta 1978 se estableció para las confesiones minoritarias.

En efecto, en la precedente etapa constitucional, caracterizada por la confesionalidad del Estado, la Iglesia mayoritaria entre nosotros debía obtener la correspondiente licencia urbanística para erigir una parroquia o cualquier lugar sagrado. Las confesiones minoritarias, sin embargo, estaban obligadas a solicitar, además, una autorización administrativa específica del Gobernador Civil de la provincia donde radicara el nuevo lugar de culto, la cual fue sustituida por una autorización del Ministerio de Justicia a partir de 1967[4].

Con la promulgación de la Constitución de 1978 esta exigencia añadida para las comunidades acatólicas desapareció, conformando un régimen de plena libertad religiosa.

Cierto es que la naturaleza jurídica de aquella pretérita autorización para las confesiones distintas de la católica no es coincidente con la que se pretende establecer hoy. Ahora bien, no deja de sorprender que existan semejanzas entre ambas, lo cual confirma que la polémica suscitada parece no estar exenta de fundamento, y que los temores de las confesiones religiosas a potenciales intromisiones de los poderes públicos en su vida interna sean algo más que una lejana hipótesis.

Motivos de los promotores de la ley

Sea como fuere, los motivos para la controversia no se acaban aquí. Es necesario preguntarse el por qué de esta nueva norma. Los promotores de esta Ley suelen defenderla por dos razones: por una parte entienden que es necesaria una intervención más decidida de los poderes públicos para garantizar la seguridad de los ciudadanos que frecuentan los lugares de culto[5]. Y, por otra, aducen la obligación de las administraciones públicas de tutelar el derecho de los terceros –que ninguna relación tiene con el equipamiento religioso– a una convivencia pacífica y sin molestias; en este sentido se afirma en el preámbulo que «Esta licencia debe garantizar, en caso necesario, y según el tipo de actividad vinculada a la práctica del culto que se haya de llevar a cabo, que el local correspondiente está preparado para evitar causar molestias a terceras personas».

En cuanto a la primera afirmación, es decir, en cuanto a la presunta existencia de locales y edificios religiosos sitos en Cataluña que presenten deficiencias constructivas que requieren un control especial por parte de las autoridades municipales, no podemos sino compartir las consideraciones vertidas en este sentido por diversas autoridades públicas: el derecho fundamental de libertad religiosa conlleva el derecho a unos centros cultuales dignos y seguros. Dicho lo cual, no deja de sorprender este inusitado interés por la integridad de las personas en estos lugares, cuando no hay ejemplos significativos de equipamientos religiosos en España y en Cataluña que hayan sido protagonistas de algún accidente, o en los que haya acaecido alguna calamidad pública, con daño a los individuos. Por desgracia, estos aciagos sucesos continúan ocurriendo en nuestro país, y no precisamente en nuestros templos o lugares de culto análogos. De algún modo se puede extraer una conclusión análoga de la intervención Parlamentaria del 'Conseller de la Presidència´, en el debate a la totalidad del (entonces) proyecto de Ley. Se afirmó en defensa de esa iniciativa legislativa que: «Y un tercer problema son las malas condiciones de algunos centros, donde aún no se ha producido ninguna desgracia, afortunadamente, y esperamos que esto no suceda. Una normativa clara y un lugar alternativo que el ayuntamiento correspondiente ayudara a encontrar permitirían exigir el cierre de estos locales»[6]. Así pues, como hemos señalado, no estamos asistiendo a continuas accidentes en los edificios o locales de uso religioso.

No resulta superfluo recordar que las licencias urbanísticas que ha de solicitar cualquier confesión religiosa ya debe realizar el necesario control de seguridad e higiene de los centros de culto. Por lo tanto la licencia de actividades religiosas no constituye una tutela que no existiese hasta la fecha.

Con todo, en este debate se suele añadir específicamente por quienes apuestan por esta nueva ley, que muchos locales destinados al culto islámico de Cataluña se encuentran en un estado de precariedad. En este sentido se afirma que sus reducidas dimensiones, con un uso por encima de su capacidad, origina un riesgo para las cosas y para las personas, en caso de incendio u otro tipo de incidente[7]. Esta presunta situación de las comunidades islámicas asentadas en nuestro país, ha sido recogida también en alguna ocasión por la prensa internacional. A modo de ejemplo The New York Times de 16 marzo de 2008, en un artículo titulado Spain´s Many muslims face Dearth of Mosques, se afirma que «Aunque España estuvo sembrada de mezquitas, la mayoría de musulmanes se reúne en pisos destartalados, almacenes y garajes (...) reconvertidos en lugares de oración».

Este importante rotativo norteamericano, amplia su información y hace referencia al entonces Proyecto de ley sobre los centros de culto o de reunión con fines religiosos: «La coalición gobernante en Cataluña aprobó (sic) una ley en el Parlamento regional en diciembre que obligaba a los gobiernos municipales a reservar tierra para mezquitas y otros lugares de rezo. Representantes de organizaciones musulmanas mostraron su esperanza de que esta decisión inspire una ley nacional similar. “La gente se está dando cuenta de que el mundo ha cambiado y no pueden mirar a otro sitio”, dice Mohammed Chaib, miembro del Parlamento catalán y el único legislador musulmán en España[8]».

Sin embargo, no se señala que, en realidad, estos locales nunca han obtenido licencia municipal alguna. Se encuentran –permítasenos el atrevimiento– en un “limbo jurídico” tantas veces consentido por las autoridades municipales. No es, pues, convincente afirmar que la motivación es velar por la seguridad de esos locales o edificios, cuando durante años se ha estado obviando la existencia de esos lugares de cultoclandestinos, sin aplicárseles la exigente legislación urbanística catalana.

Como hemos ya señalado, en segundo lugar, también se suele invocar a favor de este proyecto de ley la corrección de las incomodidades que este tipo de equipamientos pueden provocar, tales como ruidos, concentración de personas en la calle, entre otras.

De nuevo se suscita cierta perplejidad, habida cuenta que tampoco nos constan un elevado número de noticias sobre lugares de culto que produzcan molestias a los ciudadanos. Y por el contrario, sí resulta fácil encontrar establecimientos de ocio que perturban la tranquilidad y el descanso de los vecinos.

Basta aplicar la normativa existente

En nuestra opinión, los impulsores de la licencia de actividad religiosa predican la necesidad de este control añadido para todos los lugares de culto, cuando –en puridad– las molestias se generan en los centros religiosos irregulares, es decir, en los centros que no tienen licencia municipal de ningún tipo, y que han sido dedicados a esa función cultual al margen de todo el planeamiento urbanístico. Si esos lugares de culto perturban al resto de la ciudadanía, se debe a la desidia municipal, no a la falta de normas en nuestro ordenamiento jurídico. En este punto, no resulta superfluo recordar que nuestro derecho contempla instrumentos adecuados para el supuesto de que existan comportamientos poco respetuosos que origine incomodidades. En efecto, la libertad religiosa no puede convertirse en título que permita desarrollar actividades con lesión de otros derechos, por lo tanto los ayuntamientos están bien pertrechados de instrumentos jurídicos para intervenir, al igual que puede hacerlo frente a las molestias provocadas por los particulares aunque no les exija licencia añadida alguna.

No es difícil colegir que la exigencia de la licencia urbanística pertinente es suficiente para garantizar edificios religiosos seguros, en el bien entendido que se aplica en su integridad la legislación sobre el suelo.

Y buena prueba de ello es que a las iglesias de la confesión mayoritaria en Cataluña no se les ha requerido nunca en la etapa democrática autorización administrativa distinta de la ya citada licencia urbanística, y –como es conocido– disfrutan de una solidez constructiva fuera de toda de duda, más aún, por encima de los estándares de la arquitectura civil.

Cuestión diferente es que algunos ayuntamientos no otorguen licencia urbanística a algunas comunidades religiosas (o que la otorguen sin mucho rigor, por razones que se nos escapan), con lo que se propicia –ahora sí– la existencia de lugares de cultoclandestinos, con notable precariedad. Reiteramos que esta inhibición de los poderes públicos no se resuelve con nuevas normas, sino con gestores públicos que asuman con responsabilidad el mandato contenido en el artículo 16.3 de la Constitución Española de cooperar con las confesiones religiosas[9].

En efecto, es necesario recordar a los gestores públicos que nuestro Tribunal Constitucional afirma que la laicidad instaurada en España en 1978 no solo constituye una protección frente a injerencias públicas (laicidad negativa), sin que también constituye –y son sus palabras textuales- una «actitud positiva, desde una perspectiva que pudiéramos llamar asistencial o prestacional[10]». En otras palabras, el auténtico estado laico conlleva promover las condiciones para que la libertad religiosa de los individuos y de los grupos en que se integra sea real y efectiva.

En este sentido, pensamos que más que estar necesitados de nuevas normas y procedimientos, quizás lo que se necesite sea cumplir con las prescripciones del ordenamiento urbanístico existente en nuestro país, que no está –precisamente– ayuno de textos legales y reglamentarios.

A modo de epílogo, quisiéramos añadir algunas consideraciones del por qué de una nueva autorización para la construcción de lugares de culto. Desde una perspectiva jurídica no resultan convincentes los motivos que se han expuesto a la opinión pública para esta operación jurídica.

Una licencia municipal crea lazos estables de control

En necesario recordar que en nuestro Derecho administrativo toda licencia municipal de actividad crea un vínculo estable de control entre la administración que la otorga y la confesión que la obtiene, a diferencia de las clásicas licencias urbanísticas. Huelga añadir que los redactores de la nueva ley no desconocen esta consecuencia jurídica.

La creación de este nuevo vínculo entre Estado y confesiones religiosas suscita inquietud. No están exentos, pues, de razones quienes afirman que existe una voluntad política de ampliar las posibilidades de intervención sobre los lugares de culto. Este hecho se corrobora en especial en la disposición transitoria tercera:

«Centros no incluidos en el Inventario del Patrimonio Cultural Catalán

Los centros de culto de concurrencia pública existentes en el momento de la aprobación de esta ley, no incluidos en el inventario a que se refiere la disposición transitoria segunda, deberán cumplir las condiciones básicas de seguridad que establezca el reglamento al que se refiere el artículo 8. La adaptación se realizará en el plazo de cinco años a partir de la aprobación del reglamento».

En efecto, esta disposición impone que la nueva licencia de actividades religiosas tenga también carácter retroactivo. Se prevé que todos los lugares de culto sitos en Cataluña que no estén incluidos en el Inventario del Patrimonio Cultural Catalán, deben adaptarse en un plazo máximo de 5 años a los requisitos técnicos que se establezca mediante un reglamento.

Todo ello con independencia de la fecha de su construcción, y con independencia de que ya en su día obtuvieran las correspondientes licencias urbanísticas. Esta disposición tan exigente ha sido suavizada en el reglamento de desarrollo de la ley, aprobado en julio de 2010. En función de aforo posible, se reducen las exigencias técnicas, manteniendo lo que el reglamento denomina “condiciones básicas de seguridad[11]".

El peligro de la discrecionalidad

No es preciso ser un especialista en Derecho Eclesiástico del Estado o en Derecho urbanístico, para darse cuenta de la singularidad de esta medida, y lo poco frecuente que resulta establecer una retroactividad tan amplia de una norma. Y tampoco resulta claro cómo se compagina esta medida, con la aparente motivación que se nos ha dado sobre esta proyectada Ley. Si se trata de garantizar edificios o locales de uso religioso seguros, ¿por qué exigir esa la Licencia de actividades religiosas a los templos ya construidos y que llevan años –cuando no largas décadas– sin presentar ningún problema? Por poner un ejemplo, si las centenares de parroquias católicas catalanas no ofrecen garantías constructivas, lo que deben hacer las autoridades competentes en el ejercicio de sus improrrogables competencias, es decretar su inmediata clausura. Y si realmente esa clausura responde a causas objetivas, no se produce ninguna lesión a la libertad religiosa. Ahora bien, si no se ha decretado cierre alguno, es por que tales carencias no existen, por lo tanto, queda la duda si la motivación ofrecida a la opinión pública para la repetida licencia de actividades religiosas responda realmente a unas razones últimas distintas. En este sentido, son lógicas las reticencias manifestadas por diversas autoridades religiosas de las confesiones existentes en Cataluña. Esta ley deja un amplio margen de discrecionalidad a las administraciones públicas con respecto a los lugares de culto. No es difícil imaginar que se pueda usar la concesión o no de esta autorización (o la realización de inspecciones para verificar su cumplimiento) como moneda de cambio para presionar a una determinada confesión. En este sentido, podría ser una manera de “invitar” a la religión mayoritaria a no pronunciarse sobre algunas cuestiones sociales, o a mantener ante éstas un perfil bajo.

En efecto, no deja de suscitarse la sospecha que el discurso sobre una necesidad de tutela de la seguridad y salubridad de los lugares de culto, sea más bien la punta de un iceberg. En nuestra opinión, esta 'Ley´ constituye una manifestación –entre otras– de una genérica voluntad política de extender la capacidad de intervención de los poderes públicos catalanes en la sociedad civil. No son pocos los que han advertido del riesgo que conlleva aumentar el protagonismo de los entes oficiales en algunos ámbitos de la vida social, tales como la educación, la familia y la cultura, entre otros. Ciertamente esta cuestión nos llevaría muy lejos, baste ahora afirmar que esta constituye la cuestión nuclear que esta iniciativa legislativa plantea. ¿Cuál es el límite de la actuación del Estado? ¿Hasta qué punto se respeta la legítima autonomía de los ciudadanos y de la sociedad civil respecto a los poderes públicos con este tipo de políticas públicas?

Hemos de evitar que el árbol no nos deje ver el bosque. El necesario debate sobre las minucias o detalles técnicos de esta ley –y de otras, como la Ley de educación de Cataluña– no nos debe alejar de la cuestión de fondo, que no es otra que el papel que debe jugar los poderes públicos en nuestra sociedad. Esta es una apasionante cuestión que por su importancia no debe ser hurtada al debate público, ni resuelta –precisamente– por quien es juez y parte, es decir, por la propia administración pública. Por ello, en mi opinión, dado el carácter fundamental de la libertad religiosa, la Generalitat de Catalunya debería aplicarse aquel aforismo canónico, inspirador de los sistemas democráticos, que decía: quod omnes tangit, ab omnibus approbetur (lo que a todos afecta, por todos sea aprobado). En otras palabras, nuestros gobernantes deberían evitar la imposición de una norma homogeneizadora a las confesiones religiosas y apostar –en un ejercicio de ´seny´ y de prudencia política– por una vía más comprometida y respetuosa con la idiosincrasia de cada confesión. Estas soluciones existen, y en nuestra tradición jurídica encontramos ejemplos de cuanto estamos señalando. Entre otras, entre nosotros sobresale históricamente la voluntad de buscar el pacto y el compromiso ante las distintas cuestiones sociales que puedan suponer controversia. Lamentablemente, la Ley de centros de culto, y el reglamento aprobado, no ha alcanzado ese deseable consenso con las partes implicadas, destacadamente con la confesión mayoritaria en Cataluña. No se aleja de la realidad afirmar que se ha optado por la imposición llana y simple, aunque sea adornada con bellas palabras.

Podemos concluir que estamos ante un ejemplo paradigmático de un intervencionismo estatalista de dudosa necesidad, que más que aportar soluciones allí donde se necesiten, va a crear problemas donde antes no existían.  

Juan José Guardia Hernández

Abogado urbanista

Doctor en Derecho Canónico

[1] Llei 16/2009, del 22 de juliol, dels centres de culte, en DO. de la Generalitat de Catalunya, núm. 5432 de 30 juliol de 2009. Es destacable el Decret 94/2010, de despleglament de la Llei 16/2009, en DO. de la Generalitat de Catalunya, núm 5676, de 22 juliol de 2010, que aprueba el reglamento de desarrollo de la citada Ley de centros de culto. No deja de llamar la atención que ambas normas fueron publicadas en periodo estival. Quizás aprovechar otra época del año hubiese propiciado una mayor difusión entre la opinión pública de esta nueva regulación.

[2] Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, 6 de febrer de 2008. Sèrie P - núm. 42. p.4. Intervenció del Sr Josep Lluís Carod-Rovira.

[3] Para profundizar en estos aspectos, cfr. Guardia Hernández, J.J., El lugar de culto en el suelo de titularidad pública en España, en «Cuadernos Doctorales», 23(2009), pp. 11-50.

[4] Cfr. Ley 44/1967, de 28 de junio, regulando el ejercicio del derecho civil a la libertad en materia religiosa, en BOE núm. 156 de 1 julio de 1967. También Blanco, M., La primera Ley española de libertad religiosa: génesis de la ley de 1967, Pamplona, 1999.

[5] En este sentido, el Preámbulo de esta nueva norma afirma: «Aquesta llei parteix del reconeixement del dret fonamental de llibertat religiosa i té com a finalitat facilitar l´exercici del dret de llibertat de culte, donar suport als alcaldes a l´hora de facilitar l´exercici d´aquest dret i vetllar per unes condicions adequades –i proporcionades a l´activitat– pel que fa a la seguretat, la higiene i la dignitat dels locals de culte».

[6] Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, 6 de febrer de 2008. Sèrie P - núm. 42. p.5.

[7] Cfr. Brotat I Jubert, R., Policia administrativa i llocs de culte, en AA.VV., Multiculturalitat i dret de culte, Diputació de Barcelona, Barcelona, 2006 p.114.

[8] Este artículo periodístico contiene varias imprecisiones, entre ellas, afirmar que el meritado Projecte de llei sobre els centres de culte o de reunió amb fins religiosos estaba ya promulgado, cosa que -a la fecha de su publicación en el citado rotativo- aún no se había verificado, ya que esa norma no fue aprobada definitivamente por el Parlament de Catalunya hasta julio de 2009, y no era, pues, sino un simple proyecto de ley. Igualmente se afirma que «los Reyes Católicos quienes vencieron al último rey morisco en 1492» y que «supervisaran la expulsión de judíos y musulmanes». Como es conocido, no fueron los Reyes Católicos quienes expulsaron a los moriscos, sino un siglo después, el 9 de abril de 1609, por decreto del rey Felipe III, temeroso de albergar en España población afín al Imperio Turco, potencia rival de la monarquía española.

[9] Artículo 16.3 CE «Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones».

[10] Sentencia del Tribunal Constitucional 46/2001 de 15 febrero, BOE núm. 65, de 16 marzo 2001.

 [11] Cfr. Disposició Transitória Tercera de la Llei 16/2009.